한국조세재정연구원KIPF 한국조세재정연구원

조세사면은 로마시대부터 이를 시행한 기록이 있으며, 지난 20여 년 동안에도 지구 각 대륙의 약 30개 나라와 미국의 39개 주 및 콜럼비아 특별구에서 실시될 정도로 동서고금을 막론하고 국가의 주요한 재정정책 도구로 활용되고 있다.조세사면은 사면법에 의한 형사범의 사면과는 다르다. 살인, 강도, 폭행, 사기, 횡령, 교통법규 위반 등 형사범죄가 대개 ‘돌이킬 수 없는 죄’인 데 비하여 포탈 등 조세법규 위반은 ‘돌이킬 수 있는 죄’이며, 형사범 사면이 조건 없이 죄(罪)를 사(赦)하고 벌(罰)을 면(免)해 주는 것이라면 조세사면은 이미 저지른 죄를 돌이켜 준법(遵法)의 상태(법정 세금의 신고 납부)로 시정하는 것을 조건으로 벌을 면해 주는 것이라고 할 수 있다. 조세사면은 사면 대상 세목, 사면되는 처벌, 사면 대상 납세자의 범위 및 사면의 조건 등이 사례마다 각기 다르지만, 대개의 경우 모든 주요 세목을 대상으로 하는 일반조세사면(a general tax amnesty)이 실시되며, 형사처벌(벌금 포함)과 가산세 등 처벌적 과징금을 면제하거나 이에 추가하여 이자의 전부 또는 일부를 면제해 주는 경우가 가장 많고 조세채무 자체를 감액해 주는 경우는 드물다. 우리나라에서는 1961년 군사혁명정부가 조세채무 자체를 면제해 준, 다른 나라에서는 예가 드문 파격적인 조세사면 조치를 취한 바 있다.조세사면의 반대론자들은 조세사면이 탈세자를 성실납세자보다 우대하는 부당한 조치이며, 납세자에게 조세행정이 허술하다는 것을 알리는 계기가 되고 장래에도 같은 사면조치가 반복될 것이라는 기대감을 주는 등의 이유로 납세자의 준법(遵法) 수준, 즉 납세순응도(納稅順應度)를 떨어뜨린다고 비판한다.반면, 조세사면의 찬성론자들은 조세사면을 통하여 세무당국이 알고 있지 못한 새로운 세원(稅源), 또는 누락된 세원을 발굴하게 되어 세수증대에 기여함으로써 성실납세자의 부담을 덜어주고, 효과적인 세제ּ세정 개혁 조치와 함께 실시되는 경우 납세자에게 과거의 잘못을 청산하고 새로운 출발을 가능하게 함으로써 전반적인 납세순응도를 향상시키고 세정의 공평성과 효율성을 증진시킨다고 주장한다.지난 20여 년간 외국에서 실시한 조세사면의 사례를 검토해 보면 이와 같은 상반된 주장은 모두 일리가 있으며 우리에게 다음과 같은 교훈을 주고 있다. 첫째, 조세사면은 중요한 재정정책 수단이며 지하경제의 규모가 크고 세무행정의 발전 수준이 낮은 나라일수록 성공할 가능성이 크다. 둘째, 단기적 세수증가를 기대하고 실시하는 조세사면은 장기적으로는 납세자의 순응도를 떨어뜨릴 수 있다. 셋째, 조세사면은 세법집행 강화조치가 동시에 수행되어야 효과를 볼 수 있다. 넷째, 조세사면은 단 한 번뿐인 기회로 제공되어야 하며 반복되는 사면조치는 납세순응도에 부정적인 효과를 가져올 수 있다.외국의 경험이 주는 이러한 교훈에 비추어 볼 때 조세사면은 이를 잘 쓰면 세무행정과 국가경제에 약(藥)이 되고 못 쓰면 독(毒)이 될 수 있는 약재(藥材)이다. 조세사면은 그 자체로 좋은 약재이긴 하지만 그것만 가지고는 효과를 보기 어려우며 세제ּ세정 개혁, 세율 인하 등 다른 약재와 혼합해서 쓸 때 비로소 약효(藥效)를 볼 수 있다. 전문가들은 한국의 지하경제 규모가 많게는 GDP의 50%에 달한다고 추정하고 있다. 우리나라 납세자의 전반적인 납세순응도는 매우 낮다는 것이 일반적인 인식이며 소위 ‘유리 지갑’으로 인식되는 봉급생활자의 순응도도 낮은 것으로 나타난다. 우리나라 세무행정은 선진기술로 무장되어 있지만 세무조사에 있어서 기초가 되는 금융거래 추적조사를 제한하는 등 법률적․정치적 장벽 때문에 그 효율성이 떨어지고 있다. 이러한 전반적인 상황은 효과적인 세법집행 강화조치와 함께 실시하는 조세사면 조치는 우리나라에서 효과적인 정책수단이 될 수 있다는 것을 시사한다. 우리나라에서 조세사면을 실시할 경우에는 사면기간 종료 후부터 탈세자에 대한 조사의 빈도와 강도를 높이고, 모든 세무조사의 기초가 되는 금융거래 추적조사를 제도적으로 용이하게 해야 한다. 조세범에 대한 형사처벌을 강화하되 무신고 행위를 중범죄(felony)로 규정한 외국의 예에서 보는 바와 같이 우리 세정에 걸림돌이 되고 있는 소극적ּ수동적 탈세에 대한 처벌을 강화하는 등 세법집행을 더욱 엄정하게 함으로써, 세금납부에 관한 세무당국과 납세자 간의 게임의 법칙(rules of the game)이 업그레이드되었다는 것과 세금을 제때에 제대로 내지 않으면 손해라는 인식이 사회에 일반화되도록 하여야 한다.또한 조세사면 조치는 이를 반복 사용할 경우 독(毒)이 되어 정부에 대한 신뢰를 떨어뜨리고, 나아가 납세순응도에 악영향을 줄 공산이 크기 때문에 단 한 번뿐인 조치로 끝나야 하며, 정권에 관계없이 이 약속은 정부의 약속으로 지켜져야 한다. 우리나라에서는 40여 년 전에 조세사면 조치가 있었다고 하지만 이미 한 세대 이상의 시간이 지나 이를 기억하는 사람조차 없는 상황이기 때문에 과거 사면에서 이연되는 부정적 효과는 없을 것이다.조세사면조치를 득인심(得人心)을 위한 정치적 도구로 이용해서는 안되며, 세법집행 강화조치를 수반하는 제대로 설계된 조세사면 조치는 단기적으로는 오히려 실민심(失民心)할 수도 있는 미래지향적 개혁조치로서 이를 시행하려면 개혁에 따르는 다소의 저항 등 부작용이 있더라도 이를 극복하겠다는 정부의 의지가 필요하다.또한, 조세사면을 실시할 경우 필요한 준비과정과 사면조치 후 세법집행 강화 등 사후관리 과정을 고려할 때 최소한도 대통령 임기 전반기에 이를 실시하여 수년간 일관성 있게 프로그램을 추진해야 소기의 성과를 거둘 수 있을 것이다. 결론적으로, 조세사면은 그 자체만으로는 정책적 가치가 낮으며, 세율 인하, 세법집행 강화 등 세제ּ세정 개혁조치와 함께 시행될 때 효과를 볼 수 있는 세정 전환기의 과도적․보조적 정책 수단이기 때문에 그 실시 여부도 이와 같은 세정개혁의 필요성 여부, 필요성이 있는 경우 그 타이밍의 적정성 여부에 관한 정부의 현실 인식과 정책적 판단에 달려 있다. 현재의 상황이 만족스럽지 못하더라도 최선이 아닌 차선으로 받아들이고 가급적 충격적 조치를 피하면서 점증적 개선을 추구하고자 한다면 조세사면의 정책적 유용성은 상대적으로 떨어질 것이다. 그러나, 정부가 과거의 잘못된 세무행정 관행과 납세자 인식의 고리를 끊고 새로운 세법 집행의 틀을 구성하여 납세자의 납세순응도와 세무행정의 수준을 우리나라의 발전 수준에 맞게 한 단계 업그레이드시키는 전환점을 만들 필요성이 있다고 판단하고, 이러한 개혁조치를 실현할 정책적 의지를 갖고 있다면 조세사면은 과거를 청산하고 새로운 단계로 넘어가는 전환점에 있어서 효과적인 정책수단이 될 수 있을 것이다. “과거에 배운 자세와 행동양식이 조세포탈을 유발시키지만 그러한 자세와 관념은 조세정책이나 정부의 정책의지에 따라 변화시킬 수 있다.”