국가회계재정통계센터

중소기업은 우리나라 경제의 근간으로 경제 성장 및 고용 창출에 있어 그 역할이 강조되고 있다. 글로벌 금융위기 이후 고용 없는 성장이 지속되는 가운데 중소기업의 고용 창출 역할이 더욱 부각되고 있다. 한편 중소기업은 정보의 비대칭성 문제 등으로 인하여 담보나 신용이 부족한 경우 민간금융 시장에서 자금을 조달하는데 어려움이 있다. 특히, 신생기업이나 혁신형 기업이 성공할 경우에 경제성장에 크게 기여할 수 있으나 신용리스크가 크기 때문에 민간금융을 통해 자금을 조달하는 것이 어렵다. 이에 따라 정부는 보증, 대출, 투자 등 다양한 형태로 중소기업을 위한 금융지원을 지속적으로 수행해 왔다. 중소기업의 창업과 성장을 지원하기 위한 정책금융의 필요성을 인식하면서도 정책금융의 실효성에 대한 의문, 정책금융의 규모가 지나치게 크고 운영의 효율성도 높지 않다는 지적 등 다양한 문제점이 제기되고 있다. 따라서 현행 중소기업 지원 정책금융의 문제점을 검토하고 재정지출의 효율성 제고라는 관점에서 정책금융의 개선방안을 모색해 볼 필요가 있다. 뿐만 아니라 중소기업이 창업해서 성공할 수 있도록 정책금융이 어떤 역할을 해야 하는지에 대해 검토할 필요가 있다. 본 연구는 먼저 현행 정책금융의 현황을 살펴보고, 전문가 인터뷰, 선행연구, 설문조사 자료를 이용한 정량적 분석 등을 통해 현행 정책금융을 평가하고 문제점을 정리하였다. 다음으로 해외 주요 국가들의 중소기업 지원을 위한 정책금융 및 민간금융 제도를 투자대상, 투자방식, 사후관리 측면에서 분석하였다. 마지막으로 현행 정책금융의 비효율적인 운영을 극복할 수 있는 정책 개선방안을 모색하였다. 전문가 인터뷰와 문헌연구 등을 통한 현행 중소기업 지원을 위한 정책금융의 문제점들은 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지원대상의 선별능력의 부족, 초기 유망기업에 대한 투자기회 발굴능력의 부족, 장기적인 안목 결여 등으로 인하여 정책금융의 자원이 비효율적으로 배분되고 있다는 점이다. 둘째, 투자 계약 방식의 다양성 부족, 자금 지원 이후 사후 관리 부실, 자금 회수 방법의 다양성 부족 등의 지배구조 측면의 문제점이다. 셋째, 정부의 지원 규모가 과도하다는 점과 정부 부처 간 업무 중복 문제이다. 넷째, 이미 정부의 금융지원은 충분히 많은데 수요자 쪽에서 정보가 부족하다는 점이다. 본 연구에서는 설문조사 자료를 이용한 실증분석을 통해 투자 방식, 지배구조 및 자금회수에 관한 여러 문제점들을 정량적으로 분석하였으며 그 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 우선 정책금융에 있어서 벤처투자의 형태로 지원을 받은 기업의 자산규모, 매출액, 고용이 대출보증 형태의 기업보다 모두 유의미하게 큰 것으로 나타났다. 이는 투자 형태의 지원이 규모가 큰 기업위주, 영업이익이 많이 발생하는 기업에 집중되고 있다고 해석할 수 있으며, 반대로 투자형태의 지원이 훨씬 효과를 나타내고 있다고 볼 수도 있다. 둘 중 어느 쪽이든 문제인데 전자인 경우 정책금융이 비효율적으로 배분되고 있다는 것이고, 후자일 경우 투자형태의 지원이 효과가 좋음에도 불구하고 여전히 대출(보증) 중심의 정책금융이 문제일 수 있다. 매출액 성장률, 고용 성장률, 영업이익 성장률(2013년 기준) 측면에서 이러한 현상은 동일하게 나타났다. 최근 투자 또는 대출(보증)을 받은 이후 2013년까지 연평균 매출액, 고용, 영업이익 성장률을 살펴보면 투자를 받은 기업의 경우 각각 49%, 6%, 454%로 나타났다. 대출(보증)을 받은 기업의 경우 21%, 12%, 80%로 나타났으며, 고용을 제외하고는 투자를 받은 기업의 성장률이 유의미하게 높았다. 회귀분석을 통해서는 매출액 성장률이 일부 지지되고 있다. 즉, 대출 형태로 지원을 받은 기업의 실적이 낮게 나타났다. 정책금융의 규모의 문제보다는 자원의 비효율적 배분, 지분구조 문제 등의 비효율적인 운영이 우선적으로 해결해야 할 과제로 보인다. 먼저 자원의 비효율적인 배분 문제를 개선방안들을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 과도한 대출(보증)위주의 정책금융 보다는 투자 위주로 전환해야 한다. 고위험 고수익을 추구해야 하는 중소기업 특성상 대출보다는 투자가 적절한 형태이고 이는 미국 금융시장을 통해 확인할 수 있다. 둘째, 투자 대상 선정과 같은 정책금융의 심사단계에서 경쟁 원칙이 필요하다. 창업단계에서부터 상품 경쟁력을 키우고 글로벌 기업으로 가는 단계까지 경쟁을 통해 살아남는 기업에 대한 선택과 집중이 필요한데 현재 그런 형태의 지원정책은 거의 없다. 셋째, 정책금융 제공자에 대한 적절한 인센티브가 제공되어야 한다. 정책금융 제공자에 대한 잘못된 평가기준과 보상은 자원 배분의 왜곡을 초래할 수 있기 때문에 합리적으로 개선하는 것이 필요하다. 만약 정책금융기관에 대한 평가기준이 부도율 또는 단기간의 투자 회수가 될 경우 투자 행동이 왜곡될 수밖에 없기 때문이다. 넷째, 정책금융 지원 대상 기업 선별 능력 제고를 위한 기초 연구 및 제도 도입이 필요하다. 기초연구로는 다양한 선택방식 모델의 개발이 절실하다. 정보의 비대칭성이 심하고 정성적 정보해석의 중요성이 큰 중소기업의 특성상 더욱 필요한 부분이다. 이를 위해서는 기업벤처캐피탈, 이스라엘의 요즈마펀드 등과 같이 경험이 많은 민간 비 금융기업 및 해외 벤처캐피탈의 참여를 유도하는 제도를 활성화해야 한다. 기본적으로 투자대상 선정은 민간에 위임하되 민간 참여를 유인할 수 있는 인센티브 설계 및 부수적으로 발생할 수 있는 부작용을 해결하기 위한 정부의 부분적인 참여가 필요한 부분이다.정부의 중소기업에 대한 투자 성과를 제고하기 위해서는 정보의 비대칭성으로 인한 도덕적 해이와 대리인 문제를 해결하는 것이 가장 중요한 과제이다. 투자 및 계약 방식, 사후관리 등을 통해 중소·벤처기업 경영진의 도덕적 해이 문제를 해결하여 중소기업의 성공률을 높일 필요가 있다. 중소·벤처 기업의 성공률이 높아질수록, 민간자본의 투자가 증가하게 될 것이며, 이에 따라 정부의 역할도 점차 축소될 수 있을 것으로 보인다. 광의의 지배구조(투자 또는 계약 방식, 투자 후 사후관리, 자금 회수 등)의 혁신을 위한 정책 개선방안들은 다음과 같다. 첫째, 지배구조의 전반적인 문제를 개선할 수 있는 민관 협조를 통한 투자방식의 활성화가 필요하다. 민관 주도 기업벤처캐피탈, 요즈마펀드, 중소기업 투자회사 등이 대표적인 사례이다. 정부가 직접 출자하여 신생기업에 대해 투자하는 민관 주도 기업벤처캐피탈은 순수 민간 기업벤처캐피탈이 가져올 수 있는 부작용 (대기업에 대한 종속성 심화, 기술정보 유출 위험 등)을 최소화 할 수 가능성이 크다. 또한 신생기업과 수요 대기업간 전략적 협력체계를 강화하고, 국가혁신시스템을 강화할 수 있는 효율적인 방법이다. 정부는 각 참여자들에 대한 적절한 유인체계를 제공하고 이해 조정 역할을 해야 한다. 또한 기업벤처캐피탈은 그 차제만으로도 투자 후 관리 및 투자 회수에 장점이 있다. 요즈마펀드는 정부가 직접 운영하는 펀드와 민간 벤처캐피탈에게 운영하도록 하는 간접펀드로 구성이 되어 있다. 정부담당자가 간접투자방식으로 운영되는 민간 벤처캐피탈의 이사회에 참여하여 감시, 경영 노하우 습득, 정보 교환의 역할을 수행했는데, 이와 같은 운영방식은 지배구조 측면에서 중요한 시사점을 제공한다. 미국의 SBIC 같은 형태의 중소기업 투자회사의 설립도 고려해 볼만하다. SBIC의 경우에는 정부의 자금과 민간 자금이 복합되어 있는 형태이다. 미국의 경우도 은행, 민간벤처캐피탈 등 민간금융시장을 통해 자금조달이 어려운 중소기업을 위해 1960년대에 이 제도를 도입하였다. 아직까지도 시장실패의 영역을 대출(보증)의 형태로 메우고 있고, 민간 벤처캐피탈이 활성화되지 않는 국내에 SBIC와 같은 제도적 선례는 정책적 함의가 있다고 볼 수 있다. 둘째, 계약 방식 및 투자방식을 상환우선주 형태의 자금투자, 단계별 투자방식, 신디케이션 방식 등으로 다양화 할 필요가 있다. 예를 들어, 미국의 경우 대부분이 투자가 상환우선주 형태로 이루어지고 있다. 단계별 투자과정에서 상환우선주는 사전에 설정된 목표를 달성하지 못할 경우, 기업가의 지분을 약화시키는 강력한 포지션을 취할 수 있기 때문에 투자기업의 도덕적 해이를 줄일 수 있는 장점이 있다. 다음으로 단계별 투자 방식을 도입할 필요가 있다. 미국의 경우, 단계별 투자방식과 조건부 투자방식을 혼합하여 사용하고 있다. 정보의 비대칭성으로 인한 역선택의 가능성이 높은 중소기업 투자에 있어 주요 단계마다 재무적, 비재무적인 목표치를 설정하고 일정 조건을 달성한 경우에만 지속적으로 투자하는 방식이 필요하다. 마지막으로 2개 또는 그 이상의 벤처캐피탈이 신디케이션을 구성하여 투자하는 것을 활성화 할 필요가 있다. 여러 투자회사가 중소기업의 기술 등을 동시에 평가함으로써 효율적인 정밀실사가 가능하고, 투자위험을 감소시킬 수 있는 장점이 있다. 또한 중소기업 입장에서도 대규모 자금조달이 가능하다.투자후 사후관리 방안으로는 우선 투자 계약서에 경영진 교체 권한이나 급여 제 등의 내용을 포함시킴으로써 중소기업 경영자의 행동을 통제하는 수단으로서 활용하는 방안을 고려할 필요가 있다. 다음으로 벤처캐피탈리스트의 보수체계를 중소기업 성과에 민감하도록 설계할 필요가 있다. 특히 정책금융에 있어 정부가 투자자이지만 투자자로서 관리 및 감독을 할 만한 능력, 인센티브, 시간 등이 부족한 것이 현실이다. 결국 중간 대리인인 벤처캐피탈리스의 인센티브가 중요한데 벤처캐피탈리스트의 보수체계를 운영 성과와 연동되게 만드는 것이다. 그 다음으로 벤처캐피탈의 이사회 참여를 보장해주는 것을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 즉 벤처캐피탈이 중소기업 경영에 대한 멘토링 뿐만 아니라 사후관리를 할 수 있도록 중소기업들도 이사회를 갖추어야 하고, 벤처캐피탈 관련자가 이사회에 참여할 수 있도록 보장해야 한다. 마지막으로 투자 이후의 사후관리를 위해 정책금융의 지원을 받은 중소기업에 민간 전문가를 감사형태로 파견하는 것을 검토해 볼 필요가 있다.